廖元豪／獨立機關都要被終結了？
行政院卓院長，在七月廿四日補提名了ＮＣＣ委員，不過各界仍不樂觀。因為行政立法兩院僵局未解，在「行政院提名，立法院同意」才能任命的架構下，就很難期待這些委員能夠就任。如果通訊傳播不是由ＮＣＣ這樣的獨立機關管理，而是由交通部、經濟部這種典型的內閣部會，全由行政院院長提請總統任命，那就簡單多了。行政院卓院長乃至他的頂頭上司賴總統，可能都怨嘆為何要有獨立機關，就用一般部會來主管，我們就可以全拿了。
聯合報／ 廖元豪
行政院卓院長，在七月廿四日補提名了ＮＣＣ委員，不過各界仍不樂觀。因為行政立法兩院僵局未解，在「行政院提名，立法院同意」才能任命的架構下，就很難期待這些委員能夠就任。如果通訊傳播不是由ＮＣＣ這樣的獨立機關管理，而是由交通部、經濟部這種典型的內閣部會，全由行政院院長提請總統任命，那就簡單多了。行政院卓院長乃至他的頂頭上司賴總統，可能都怨嘆為何要有獨立機關，就用一般部會來主管，我們就可以全拿了。
的確，在各國，行政首長對於這些形式上掛在行政部門但無法輕易指揮的獨立機關，總是恨不能除之後快。前行政院院長蘇貞昌就曾在二○○七年，對超黨派的初代ＮＣＣ諸多杯葛、干預；十二年後，更痛罵ＮＣＣ而疑似迫使主委「被請辭」。去年美國總統川普也硬是免職兩位民主黨籍的聯邦交易委員會委員，主張憲法上的「行政一體」賦予他絕對、無條件的免職權。美國最高法院更在最近判決川普勝訴，並指出行政一體才能確保責任政治，所以法律不能限制總統的免職權云云。自此，美國的「獨立機關」幾乎不可能再有獨立性。
美國和我國的獨立機關法制架構類似，但似乎都一樣走向末日。
先看美國。新政時期冒出獨立機關，是基於對「專業」的期待：立法者相信，各個產業都是複雜的專業事項，所以要讓一群專家能夠排除無知政治人物的干擾，以專業治理。然而這種模式在日後被認為太過天真：產業管制固然是「專業」，但也涉及資源分配、利益分配順序，以及國家政策基本方向。就以管制電信傳播的聯邦通訊委員會而言，媒體管制必然也影響政治言論市場與產業發展，難道不用負起政治責任？
類似的情況也適用在其他獨立機關。歷屆總統想要依據自己的政策方針、優先順序來施政的時候，卻發現叫不動獨立機關。尤其是多年來一直掌握不到國會多數的共和黨，更是視獨立機關為眼中釘。他們引用「行政一體」的憲法理論，不斷攻擊獨立機關，並在川普這兩任總統時期成功達陣！最高法院在今年六月認定，獨立機關仍應讓總統任意免職（只有聯準會例外）。自此，所有的行政機關盡歸於總統麾下，膽敢抗命者就可能立即被免職；至於總統是否因此能夠好好監督行政機關依法行政，進而負起政治責任，那就天知道了。
不過整體而言，美國獨立機關雖然不再獨立，法院卻也同時要求重要政策必須有國會明確授權，而且諸多行政罰鍰必須交由法院裁決。總統雖然更有權，受到的牽制卻也更多，可說失之東隅、收之桑榆，結構尚未失衡。
至於在台灣，本來獨立機關就不多。ＮＣＣ是當年大家都認為媒體政策應該超黨派、中立化的時代所創出來的機關。然而等到它「獨立」了，管不動的行政院院長又不滿意，遂以各種非正式的方式施壓。賴政府期間則寧可全滅，也不肯先和立院多數黨協調，擺明了「全都要」。就算將來人數勉強湊足了，誰還相信委員們不是行政院的人？在此同時，台灣的行政權在大陸法系傳統下，本就比美國更強大有權，當今政府又總是用盡手段先做先贏（連被否決的檢察總長人選，總統都能指定他「代理」）。尤有甚者，立院的調查與監督權限，還被大法官挖掉一大塊。未來要想確保ＮＣＣ與其他機關的獨立，現在好像只剩下委員個人「抗命」的氣節了。（作者為政治大學法律學系副教授）
